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“養老產業+PPP模式”勢在必行

劉文杰 2018.03.14

中國人口老齡化的迅速演進，使養老產業的發展成為當務之急。而在養老產業發展方面，PPP（公私伙伴關系，即政府與社會資本的合作）因其獨特的優勢應成為大有可為的一個創新重點。

 

發展養老產業是民生的需要

國務院印發的《國家人口發展規劃（2016-2030年）》揭示，我國老齡化程度不斷加深，少年兒童比重呈下降趨勢。“十三五”時期，60歲及以上老年人口平穩增長，到2030年占比將達到25%左右。0-14歲少兒人口占比下降，到2030年降至17%左右。人口老齡化將給社會帶來嚴峻挑戰。

 

老年人的養老問題牽涉到整個家庭，會影響兒女的工作、孫輩的教育。支撐養老的產業包括醫療服務產業、生活服務產業、家庭年輕成員的教育產業、適合老年人的文化娛樂產業等等。養老方式并不僅局限于傳統上的居家養老，以及養老院式的機構養老，還有社區養老、園區養老、養生養老一體化的養老小鎮。以上都會涉及公共工程、基礎設施乃至連片開發。養老產業的不斷發展及其水平的升級提高無疑是民生的需要，其中積極運用PPP的機制創新勢在必行。

 

倒逼PPP創新

傳統上，我國政府在公共服務供給方面一直都居于主導者地位，然而其中產生的各種問題也不容忽視。一是以稅收方式籌資來支付公共服務相關的項目建設開支，往往資金緊張，繼而導致供給不足。而以政府債務方式融資支付公共服務，往往導致代際負擔不公和債務風險的累積。二是財政統籌撥付的難度較大。從縱向上說，上級政府一般而言很難細致了解下級政府的真實需求；從橫向上說，地方政府間“爭先恐后”的競爭現象又可能加大原有的區域差異和不平等。要滿足我國養老產業發展的需求，無疑需要大量資金，僅靠財政支付無法實現。在進入中等收入階段和老齡化社會之后，我國養老服務的需求進一步被激活，要求充足、公平、托底、多樣化的養老服務的社會壓力趨于升級，須在供給機制上尋求創新。

 

現階段，政府亟待拓寬傳統籌資、融資渠道和提高資金使用的質效。因而政府與社會資本合作，合乎邏輯地受到廣泛關注。如何引導社會資本參與養老服務，是老齡化社會無法回避的重大問題。通過PPP的模式可以緩解地方財政壓力，但其意義又絕不僅限于融資模式，它還必然帶來管理模式的創新，并匹配于國家治理模式現代化的創新。

 

PPP的優勢來源于制度機制創新

PPP作為一種制度機制創新，通過風險共擔、資源共享、優勢互補和提質增效，在伙伴合作關系中可形成公共工程、基礎設施等項目建設中的綜合優勢。

 

第一，風險共擔和利益共享。在PPP實施過程中，任何一個項目建設和運營都必然存在的風險因素，是由合作伙伴以優勢互補的分擔機制共同承擔。即由政府、企業、專業機構分別牽頭處理最適合于由其處理的風險防范與控制問題。優勢互補、強強聯合式的風險分擔的另一個側面，就是利益的共享，體現為共贏、多贏的激勵兼容機制。之所以說PPP的作用絕不限于融資模式的創新便緣于此。

 

第二，因機制創新而產生的“1+1+1>3”的績效提升。由于PPP的機制創新特點是強強合作式優勢互補，所以會產生政府、企業、專業機構 “1+1+1>3”的績效提升的結果。在PPP框架下可發揮伙伴間各自的比較優勢，以合理分工、風險分擔、利益共享的方式提升合作效率，實質上共享了彼此的專長、專業技能和知識，必然有利于提升公共服務供給的數量、質量、效率和合理性。大量的PPP案例很好地證明了這一點。這種機制性的績效升級用于發展養老產業所必須做的建設項目，可使好事做實，實事做好，建設加快，質量提高。

 

第三，提高公共資源配置的“合法性”。PPP可以在提高公共資源配置總體水平的同時，增進公眾知情、參與和監督，增進公共資源配置的“合法性”。總之，政府如果能與社會資本合作提供養老服務，可以在融資、管理、治理等多個方面帶來績效提升。

 

更多相關資料，請詳見：國開聯發布的《養老項目PPP模式及投資價值研究報告（2018年版）》

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