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PPP春天來臨，逐步走向規(guī)范化

劉文杰 2018.04.28

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在野蠻生長被重拳整頓后，市場一度認為政府和社會資本合作（PPP）模式進入冷凍期，甚至有地方官員認為PPP模式將被拋棄。但近期一系列現(xiàn)象顯示PPP正在解凍，規(guī)范的PPP模式仍被各地青睞，并受到中央支持。

PPP模式仍受青睞與支持

2018年4月25日，文化旅游部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（下稱《意見》），明確在旅游景區(qū)、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游等領域推廣PPP模式。自2017年底財政部清理規(guī)范PPP模式以來，這是中央部委首次出臺的PPP指導意見。《意見》首先明確了PPP模式是完善公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和化的治理能力現(xiàn)代重要內容。這對PPP模式的定位不僅僅限在文旅領域，而是代表中央政府對PPP模式的態(tài)度，PPP將迎來新的春天。

其實不僅上述《意見》明確提出PPP模式，4月14日公布的《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》中，也明確提出創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運用PPP模式，引導社會資本參與基礎設施和民生事業(yè)。2018年2月初，財政部發(fā)布了《關于公布第四批PPP示范項目名單的通知》，最終396個項目從千余個項目中脫穎而出，闖入第四批示范項目名單，總投資額7588億元。這也被外界視為強監(jiān)管下，規(guī)范的PPP模式依然受中央支持的明證。

從野蠻生長走向規(guī)范

PPP野蠻生長帶來不少問題。比如一些把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。PPP潛在風險引起了官方高度重視，2017年PPP主題詞從發(fā)展轉向了規(guī)范。

2017年5月，財政部聯(lián)合發(fā)改委、一行三會、司法部發(fā)文，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。國務院國資委發(fā)文要求PPP主力軍中央企業(yè)管控PPP風險，對PPP業(yè)務實行總量管控，從嚴設定PPP業(yè)務規(guī)模上限防止過度推高杠桿水平。11月，財政部對總投資超17萬億元的萬余個PPP入庫存量項目進行集中清理，清退不合規(guī)項目，目前各地已經(jīng)清退了不合規(guī)的PPP項目。在PPP監(jiān)管風暴下，市場信心受到打擊，甚至不少人士認為中央封殺PPP模式。不過，在財政部清理完PPP項目庫，規(guī)范的PPP模式邊界愈加清晰后，PPP市場迎來解凍，但規(guī)范依然是今年的主題詞。

國開聯(lián)研究發(fā)現(xiàn)，前述《意見》相比于其他行業(yè)推廣PPP模式的指導意見，將近期政府對規(guī)范PPP模式操作寫入，這讓文旅PPP項目更好操作，而且這些規(guī)定也適用于其他領域PPP項目。比如，《意見》稱，各地財政部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，加強本轄區(qū)內PPP項目財政支出責任統(tǒng)計和超限預警，嚴格政府債務管理，對政府參股及付費項目，加強建設、運營成本控制，嚴禁政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金；政府不得向社會資本承諾固定或最低收益回報；政府部門不得為項目債務提供任何形式擔保；嚴禁存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為。

PPP或將迎來新的春天

兩部委關于旅游PPP的指導意見是92號文發(fā)布以來有關部委首次出臺關于PPP的指導意見，具有風向標意義。92號文發(fā)布以后，政府文件關注比較多的是降杠桿和防風險，甚至有文件將PPP稱為違法模式，可以說PPP進入了短暫的冬天。而指導意見指出，PPP是完善公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和管理能力現(xiàn)代化的重要內容，重新明確了PPP的定位，這種定位不僅代表文旅行業(yè)，而且是代表了中央政府對PPP的態(tài)度。這也是PPP在92號文第一次被中央政府明確為鼓勵的模式，而不再強調作為規(guī)范和整改的對象，PPP或將迎來新的春天。

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