盡管30年來，國家級經濟技術開發區對經濟的貢獻成績斐然，也帶動了省市各級經濟開發區的蓬勃發展。但是在成績的背后，問題和弊端也不斷涌現。首先是普遍成本上升的問題，導致招商引資讓利的政策將難以為繼；第二，隨著中國產業轉型升級，原來引進的很多技術，如今已經屬于低端水準了；第三，中國自身的技術開發已經達到了新水平，過去可能100%需要引進的，現在至少有一半是中國的原創技術。

正是在這一背景下，國家級經濟技術開發區的轉型之路迫在眉睫。國務院發布《意見》，旨在對國家級經開區新時期的發展定位、發展方式提出了明確的方向。通過動態管理，引入優勝劣汰機制，使經濟開發區不再是“終身制”，以此來激勵和促進經濟開發區的轉型升級。

一是全球經濟環境疲軟，產業經濟結構須調整

相比2014年10月的《世界經濟展望報告》，IMF對2015年和2016年的全球增長率預測均下調了0.3個百分點，但比2014年3.3%的增速略有提高。做出這種調整的原因包括，IMF對中國、俄羅斯、歐元區和日本經濟前景進行了重新評估，以及一些主要石油出口國的經濟活動因油價大幅下跌而減弱。

這顯示出全球不少經濟體的增長前景仍在惡化，持續受累于投資疲弱和貿易活動趨緩等因素。IMF發表的聲明表示，世界經濟增長前景依然受到抑制，盡管油價下滑以及歐元和日元貶值是推動全球經濟增長的有利因素，但仍難以抵消金融危機影響仍未消散以及多國經濟增勢放緩等風險。

當前中國正處于發展速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加階段，國內經濟增長面臨較大的下行壓力。我國外資利用將進入低速平穩增長期2014年我國吸收外資規模將達1200億美元左右，未來外資利用將進入低速平穩增長期。

在國際金融危機的沖擊背景下，國家采取了新一輪對外開放和經濟結構調整戰略，國家級開發區是帶動地區經濟發展和實施區域發展戰略的重要載體。為達到經濟持續增長的目標，國家級開發區需以集約型經濟為發展方式，以實現高附加值、低能耗、低污染的產業結構升級。

二是失去“世界工廠”優勢，開發區亟待構建特色產業體系

伴隨著人口紅利逐漸收縮、土地要素緊缺、資源環境約束趨緊，以及人民幣升值、國際消費市場萎縮等因素的持續發酵，很多外向型勞動密集型企業生產經營成本的上升開始超過其利潤所能承受的范圍。除此之外，印度、泰國、越南、印尼、孟加拉等國外制造業競爭對手的相對勞動力成本降低，我國特別是東部地區的勞動力成本優勢已經不復存在。

全國多地都在如火如荼地進行“騰籠換鳥”，盈利能力較弱的勞動密集型產業、處于產業價值鏈中低端的加工和組裝環節的逐漸退出。這當中，也包括一些跨國公司開始將勞動密集型產品加工基地轉移到成本更低廉的地區。

東部沿海國際級開發區可以創新驅動發展，大力創新產業和服務業，發展自己的技術和品牌，在制造業中越來越多使用機器人的情況下，發展金融、技術等產業可以有效地避免產業轉移在未來的影響。

 中西部特別是勞動力比較優勢依然明顯的地區，可以承接東部地區轉移出來的勞動密集型產業、處于產業價值鏈中低端的加工和組裝環節，以發展經濟。中西部地區國家級經開區要依托本地區比較優勢，著力打造特色和優勢主導產業，提高承接產業轉移的能力，防止低水平重復建設，促進現代化產業集群健康發展。

三是高端人才短缺，制約著開發區可持續發展

開發區用人機制不夠靈活，高層次的創新型人才和一些專門人才緊缺。實行靈活的、企業化的用人機制，廣開用人渠道。開發區機構不應完全行政化，用人不應完全受機構、編制制約；人員能進能出，薪酬能高能低，職務能上能下。充分運用好所需各種人才，充分調動各種人才的積極性、創造性。

對于科技型企業來說，高端人才的穩定性是影響企業發展的重要原因，也是區域創新創業環境的重要內容。開發區企業的發展成就了開發區的繁榮，而企業發展的核心在于人才。當今區內企業對科研人才、管理人才以及海外高層次人才的需求緊張，實現高端人才的有效引進、管理和服務實現園區可持續發展的關鍵。

四是“孤島式”經濟模式限制發展

中國開發區多處于城市的近郊或遠郊，與周圍地區的聯動較少.缺少城市的依 托;而區內外資的單一結構或絕對的經濟主體地位又使得開發區的經濟命脈掌握在大 型外資的手上，對于外界經濟波動非常敏感。具有明顯的脆弱性。

我們國家的許多開發區，最初的發展模式，是孤島式。這一名詞來自于我們的對于經濟開發區的概括，也就是說這個孤島在空間上遠離市區，他投資、技術、管理人員也來自區域之外，更多地來自國外。這樣一些開發區，雖然他技術水平比較高，增長也比較快，稅收貢獻也不小。但是，它一個最大的問題，就是它和本地的產業沒有形成一個有益的聯系。所以，一方面是開發區快速的增長，另一方面是本地產業的停滯，甚至是萎縮，結構的調整非常緩慢。因此，針對這種情況，學術界也提出來了開發區的發展模式，要從依賴于外部的推動，轉向強化它的根植性。也就是說，外來的投資、外來的技術、外來的管理，要根植于本地的區域經濟、根植于本地的產業當中。這樣，這個開發區才可能真正起到一個增長經濟帶動區域發展的龍頭的作用。這是我們各級各類開發區面臨的一個迫切解決的問題，尤其是國家級的高新技術開發區。

五是管理體制機制亟需創新改革

在管理方式上，政企合一模式的弊端日益嚴重。對于開發區的內部運營，目前多數開發區實行的是政企合一的開發管理模式，其特點是開發區行政機構既是管理者，又是開發商，其在開發初期管理者的能動作用較大，但隨著開發區的不斷壯大，這種模式的弊端也逐漸暴露：本位優勢和局部利益主導開發區規劃、產業雷同、開發區之間惡性競爭等。同時，政府職能的過多介入，一定程度上也影響了開發區經濟效率和服務質量的提高。

開發區管理體制不完善，主體功能不能充分發揮。開發區管理機構職能定位不夠明確，承擔過多社會事務，難以全力以赴做好園區建設、承接產業轉移、促進產業和企業發展等方面的工作；與所在轄區政府的關系也不夠清晰，彼此間協調有難度。

六是開發區產業結構調整與升級已經迫在眉睫

由于長久以來的出口導向，現如今，我國開發區產業結構大都不合理，三大產業中制造業份額過大，而第三產業普遍欠缺。目前我國國家級開發區中，大連開發區的服務業產值在三大產業中過半的，這是較好好的，廣州開發區的服務業產值占到三分之一，接下來是天津開發區占到四分之一，其他的開發區就更低了。然而，無論是制造業的提升，還是未來參與國際競爭，服務業的發展都是必須的。

20多年的發展，我們贏得了“世界工廠”的稱謂，但這也反應出我國制造業與出口的層次都很低，都是在國際上沒有競爭力的低附加值的產業。即使產品本身是個高科技產品，但在我國生產的環節也是低附加值。

例如蘋果第五代手機，該產品國際市場價可以賣到299美元，但涉及到中國的是最后一道程序——組裝的附加值是3.7美元。可以看出在國際分工中我國所處的位置，很核心的東西都不在我們這里。這種國際產業分工是不可持續性的，不能支持國家的長期發展，因此，產業結構調整和產業升級的壓力是我國開發區面臨的緊迫問題。

來源：國開聯開發區研究中心